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Planejamento estratégico em órgãos públicos

Porque a relação com o cliente é diferente, a forma de estabelecer objetivos estratégicos tem que ser diferente.




A diferente relação com o cliente

Para alcançar seus objetivos estratégicos, as organizações precisam atender às necessidades de seus clientes, aqueles que mantêm financeiramente as suas atividades. Nas empresas privadas, a principal fonte de receitas é da venda de produtos e serviços para consumidores desejosos e capazes de adquirir a sua oferta. Por isso, grande parte da estratégia nos negócios diz respeito à conquista e manutenção de clientes.


Nas organizações governamentais, por outro lado, a principal fonte de recursos não são os clientes...

Nas organizações governamentais, por outro lado, a principal fonte de recursos não são os clientes fazendo escolhas individuais de compra; são os cidadãos, enquanto pagadores de impostos, juntamente com seus representantes eleitos, tomando decisões coletivas, acreditando que uma determinada organização pública será capaz de fornecer certo tipo de resultados sociais que compensarão os recursos despendidos (MOORE, 2003, p.5).


Em geral, as organizações públicas recebem uma parcela pouco significativa de seus recursos daqueles a quem são prestados os seus serviços. Escolas e hospitais públicos, por exemplo, não cobram dos seus usuários. Alguns clientes diretos de organizações governamentais, inclusive, são involuntários, como acontece nos presídios, por exemplo.


Nesse contexto, prestar bons serviços diretos não é sinônimo de receber mais recursos para avançar no cumprimento de sua missão, como acontece na iniciativa privada. Muitas vezes, organizações prestadoras de bons serviços podem não garantir sequer a estabilidade nos valores orçamentários. Mesmo quando a organização pública tem grande parte de seus recursos advindos de arrecadação própria (ex.: taxas ou multas), é preciso perceber que esse não são pagos como decisão voluntária dos usuários; ao contrário, decorrem de decisões de autoridades governamentais. O cidadão que paga taxas ou multas, por exemplo, não o faz por livre escolha, como o comprador de um produto da iniciativa privada, mas devido a uma compulsão legal, resultado de uma decisão do Poder Legislativo.


A maior parte dos recursos das organizações públicas vem de decisões de ocupantes de posições de poder no Legislativo e no Executivo. As pessoas que devem ser convencidas a “comprar” os serviços de uma organização governamental, portanto, não são aqueles a quem são diretamente prestados esses serviços, mas os que autorizam a utilização dos recursos públicos.


Nas suas decisões, as autoridades governamentais se orientam por, pelo menos, dois interesses fundamentais, muitas vezes conflitantes entre si: o interesse público, conforme o seu entendimento, e o desejo de serem reeleitas. Ao buscarem atender a esses interesses, recebem a influência de diferentes grupos: imprensa, burocracia, especialistas, partidos políticos, grupos de interesse etc.


Em resumo, no caso do setor privado, o cliente direto é o avaliador dos produtos das empresas. No caso do setor público, por outro lado, as organizações enfrentam uma avaliação muito mais difusa e complexa. Suas ações são avaliadas, em última instância, pelas autoridades governamentais, as quais muitas vezes sequer são clientes diretos dessas organizações.


A avaliação das autoridades, quanto à relevância e urgência dos problemas que são foco da atuação de uma organização e quanto aos resultados sendo alcançados por ela, é influenciada por uma variedade de grupos, desde a imprensa até os especialistas na área. Entender esses mecanismos de influência desempenha, na estratégia no setor público, o papel que a compreensão das preferências dos clientes exerce na estratégia do setor privado. Compreender esse conjunto de influências é parte importante do estudo da situação estratégica, portanto.


A diferente natureza dos objetivos estratégicos

Objetivos são enunciados sobre resultados mensuráveis a serem alcançados num horizonte de tempo determinado. O planejamento estratégico é o meio de definir a relação pretendida da organização com o seu ambiente. Objetivos estratégicos e indicadores derivados dele são instrumentos básicos para a avaliação das organizações por parte daqueles que têm interesse em seu desempenho.


Basicamente, na iniciativa privada, analisar o desempenho de uma organização significa saber se ela é lucrativa e se provavelmente continuará assim, se está ampliando sua parcela de mercado, se está saudável financeiramente, se está investindo em tecnologias portadoras de futuro. Alfred Sloan, em 1965, em seu livro “Meus anos na General Motors”, caracteriza os objetivos estratégicos da seguinte maneira:


“o objetivo estratégico de uma empresa é obter retorno de capital, e se em um caso especifico o retorno a longo-prazo não for satisfatório, o defeito deve ser corrigido ou a atividade deve ser abandonada”.


De fato, atualmente, há outras formas de medir o desempenho na iniciativa privada, foram criados índices de responsabilidade social, desempenho ambiental etc., mas todos acabam sendo informações adicionais para que o investidor entenda, no panorama social atual, se a empresa tem uma boa perspectiva futura de lucratividade. Investidores não gostam de perder dinheiro.


Assim, alguém que pergunte sobre o desempenho da organização não se estará querendo saber simplesmente quantos esforços foram realizados, quantos projetos de pesquisa foram financiados, quanto se gastou com propaganda, ou coisas do gênero; ao contrário, depois de ouvir todos os relatos sobre os esforços e recursos aplicados, sempre restará a pergunta: E daí? Que benefício foi obtido de tudo isso? Qual é a expectativa de lucro?


Do ponto de vista privado, a determinação dos benefícios é imensamente facilitada por um excelente indicador objetivo que as empresas possuem, no qual todos os diversos resultados podem ser traduzidos: o lucro (ou a expectativa de lucro no longo prazo, em alguns casos). Já a atuação dos órgãos públicos, por outro lado, não visa o lucro privado; não conta com a facilidade de basear sua gestão num único indicador objetivo.


Fazendo um paralelo com a iniciativa privada, medir desempenho no setor público significaria, em última instância, avaliar o “lucro social” advindo da atuação do órgão público, o benefício obtido pela sociedade a partir dos recursos públicos investidos. Entretanto, o cálculo do lucro social não é tão simples quanto o do lucro na iniciativa privada.


As organizações públicas existem para resolver ou mitigar determinados problemas da sociedade. Umas procuram reduzir as taxas de analfabetismo, outras, a mortalidade infantil, outras, a criminalidade, promover o crescimento econômico e assim por diante. Infelizmente, muitas vezes, os dados sobre a situação do país nesses problemas ou não estão disponíveis ou não são confiáveis. Quando necessário, gestores públicos conscientes, compreendendo a importância de não dirigir às cegas, investem grandes somas de recursos no levantamento desses dados. Informações sobre um país de dimensões continentais, com uma população de centenas de milhões, tendem a custar caro. Mas essa é a única forma de conhecer a situação real e o impacto das ações da organização.


Contudo, isso não é suficiente por duas razões. Primeiro, porque o quanto um problema é importante para a sociedade é uma questão de opinião pública. No longo prazo, essa avaliação depende da produção cultural presente no país (ex. livros, filmes, escolas) e da atuação pública dos intelectuais e dos formadores de opinião. Por isso avaliações de tendências têm grande relevância no setor público. Ainda assim, a opinião é uma base oscilante. As prioridades da população podem mudar radicalmente de um dia para o outro, de acordo com o noticiário e com as matérias jornalísticas.


Em segundo lugar, lembremos que os recursos de uma organização pública (não apenas dinheiro, mas também prerrogativas de regulamentação e fiscalização, liberação de concursos públicos etc.) dependem não da opinião dos seus usuários, mas de autoridades ocupantes de cargos nos Poderes Executivo e Legislativo. Em suas decisões, essas autoridades são sensíveis não apenas ao “lucro social” de uma organização, mas também ao “lucro político” de apoiar ou não seus programas e projetos.


Em resumo, ao estabelecer objetivos estratégicos, uma organização pública tem que considerar mais fatores do que normalmente são considerados na iniciativa privada. Ela precisará estabelecer objetivos que atendam às demandas prementes da sociedade e criar indicadores correspondentes; mas, ao mesmo tempo, deverá considerar a capacidade desses objetivos atraírem os recursos necessários do meio político.


Uma maneira diferente de estabelecer objetivos estratégicos

Especialistas da Kennedy School of Government, da Universidade de Harvard, levando em consideração as diferenças na administração de empresas e de órgãos públicos, adaptaram o conceito de estratégia empresarial para o setor público. Segundo esse conceito, a estratégia de uma organização pública deverá selecionar seus objetivos e meios de modo a equilibrar três dimensões: (1) o valor público criado pelas alternativas estratégicas apresentadas, (2) a legitimidade e suporte político de cada alternativa e (3) a capacidade operacional necessária para executar as alternativas. Como afirma Phillip Heymann: “o desafio central da estratégia é fazer os objetivos desejáveis, o suporte externo e as capacidades organizacionais se ajustarem mutuamente” (Heymann, 1987, p.15). Essas três dimensões encontram-se representadas no Triângulo Estratégico, apresentado na figura, abaixo.


Figura - Triângulo Estratégico (Moore, 2003, p.11)

Mark Moore (2002, p. 111), um dos principais autores dessa linha de pensamento, explica cada uma dessas dimensões da seguinte maneira:


Primeiro, a estratégia deve ser substantivamente valiosa, no sentido de que a organização gere produtos de valor para os supervisores, clientes e beneficiários a baixos custos em termos de dinheiro e autoridade.


Segundo, a estratégia deve ser legítima e politicamente sustentável. Isto é, a organização deve ser capaz de continuamente atrair tanto autoridade como dinheiro do meio político autorizador, para o qual, em última análise, presta contas e é responsável.


Terceiro, precisa ser operacional e administrativamente factível, no sentido de que as atividades autorizadas e valiosas possam realmente ser implementadas pela organização existente com a ajuda de outros que possam ser induzidos a contribuir para a meta da organização.


Esses critérios são importantes por indicarem as condições necessárias para a produção de valor no setor público. Para verificar a sua necessidade, basta imaginar o que aconteceria a gerentes e suas organizações se uma dessas três condições faltasse.

Caso os gerentes tenham um objetivo atraente bem apoiado pelo meio político, mas lhe falte capacidade operacional para atingi-lo, a visão estratégica deverá fracassar. Ou o objetivo será rejeitado por ser impossível alcançá-lo ou o meio político encontrará um veículo institucional diferente para alcançá-la.


Se os gerentes tiverem um objetivo valioso que é factível administrativa e operacionalmente, mas não puderem atrair apoio político, o empreendimento também fracassará, pois a falta de capital e recursos o destruirá.


Caso os gerentes concebam algumas atividades organizacionais capazes de dispor de apoio político e que sejam administrativamente factíveis, mas lhe falte qualquer importância substantiva, então, no longo prazo, a estratégia falhará – não necessariamente porque a organização minguará, mas apenas porque as operações serão um desperdício e alguém eventualmente aparecerá para avisar” (MOORE, 2002, p.111).


O triângulo estratégico direciona a atenção do órgão estratégico de tomada de decisão para as três análises que ele deverá fazer antes de comprometer a organização com qualquer estratégia (MOORE, 2003, p. 11).


Na análise da dimensão “capacidade operacional”, de um lado, devem ser conhecidas as competências e capacidades presentes na organização e suas atuais perspectivas de desenvolvimento e; de outro, como os objetivos estratégicos propostos interferirão nessa evolução.


Na análise da dimensão “valor público”, de um lado, é preciso gastar com levantamento de dados, para avaliar objetivamente a situação na sociedade. De outro, é preciso compreender como as mudanças culturais estão afetando (ou tendem a afetar) a importância atribuída pela sociedade às atividades da organização. Por fim, deve-se avaliar como os objetivos propostos interferirão na situação objetiva e na avaliação social.


Na dimensão “legitimidade e suporte”, é preciso analisar a capacidade política da organização, traduzida em suas relações com outras instâncias de poder, e em que medida esses objetivos contribuirão para aumentar ou para reduzir o suporte político à organização.



Referências bibliográficas

HEYMANN, Philip B. The Politics of Public Management. New Haven: Yale University Press, 1987.


MOORE, Mark H. Criando Valor Público: gestão estratégica no governo. Rio de Janeiro: Uniletras; Brasília, DF: Enap, 2002.


MOORE, Mark. “The Public Value Scorecard: A Rejoinder and an Alternative to 'Strategic Performance Measurement and Management in Non-Profit Organizations' by Robert Kaplan”. Working Paper #18: The Hauser Center for Nonprofit Organizations, The Kennedy School of Government, Harvard University, 2003.

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