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Decisões estratégicas, administrativas e operacionais: suas diferenças.

Atualizado: 22 de Mar de 2020

Para compreender por que é tão importante ter processos de planejamento estratégico, é preciso conhecer as diferenças entre esses tipos de decisão.




1. O PROBLEMA DA TOMADA DE DECISÕES

O sucesso de qualquer empreendimento depende, mais do que de qualquer outro fator, da qualidade das decisões tomadas. Especialmente em organizações de grande porte, há uma quantidade absolutamente avassaladora de decisões, dos mais variados tipos, sendo tomadas diariamente. Para aumentarem as chances de que as melhores escolhas sejam feitas na maior proporção possível as organizações enfrentam pelo menos três desafios.


O primeiro é fazer com que as suas decisões sejam tomadas pelas “pessoas certas”. Isto é, que cada decisão específica seja tomada por aquelas pessoas que detêm o conhecimento e a experiência necessários, que tenham os incentivos certos para tomar uma decisão que beneficie a organização como um todo (e não apenas parte dela) e que tenham efetivamente acesso às informações indispensáveis para uma decisão acertada.


O segundo desafio é estabelecer na organização um ‘padrão coerente de tomada de decisões’, de modo que as decisões tomadas nos mais diversos pontos da organização sejam mutuamente reforçadoras. Em outras palavras, importa criar mecanismos capazes de alinhar as decisões em uma única direção, evitando a dispersão dos esforços organizacionais.


O terceiro desafio é equilibrar a atenção da organização entre os diversos tipos de decisão. Ou seja, ao mesmo tempo em que é fundamental para a organização dar atenção aos seus problemas do dia-a-dia, aqueles que terão consequências imediatas caso não se faça algo a respeito, é essencial também que a organização reserve algum tempo para a tomada de decisão relacionada a situações previsíveis que podem afetar dramaticamente o seu desempenho futuro.


Diferentes tipos de organizações respondem de maneira diferente a esses desafios. Uma pequena empresa recém-criada atenderá a esses desafios de modo distinto do que fará uma grande multinacional ou uma burocracia governamental. A quantidade e variedade de decisões a serem tomadas em uma grande organização tornam inviável que uma única pessoa seja a responsável por decidir sobre todos os assuntos. Disto surge a necessidade de dividir o “trabalho” de tomar decisões e de estruturar processos que permitam coordenar as decisões dos vários agentes envolvidos.



2. IMPONDO ORDEM AO CAOS DAS INÚMERAS DECISÕES TOMADAS A TODO MOMENTO

Uma abordagem para estruturar os processos de tomada de decisão frequentemente adotada nas grandes empresas é constituir três categorias de decisão: estratégica, administrativa e operacional.


As decisões estratégicas

As decisões estratégicas são aquelas que cuidam da relação da organização (vista como uma totalidade) e o ambiente externo. Este é um emprego mais específico do termo estratégico, como ressalta Igor Ansoff:


“O termo estratégico significa, neste caso, tudo o que se refere às relações entre a empresa e o seu ambiente. Este é um emprego mais específico e diferente da utilização mais comum, em que 'estratégico' denota o que é 'importante'. Dependendo das circunstâncias, a empresa poderá julgar certas decisões operacionais mais importantes do que outras decisões de natureza estratégica” (ANSOFF,1977, p.4).


Na iniciativa privada, essas decisões visam ao estabelecimento de um equilíbrio vantajoso para a organização. No setor público, por outro lado, elas procuram estabelecer um equilíbrio que atenda da melhor maneira possível ao interesse público.


Na iniciativa privada, típicas decisões estratégicas são (1) a seleção das áreas de atuação da organização em termos de produtos e mercados a serem atendidos e (2) o estabelecimento das bases para a competição, em termos de vantagens competitivas que pretende ter em cada área de atuação específica. Novamente, Igor Ansoff esclarece:


“As decisões estratégicas preocupam-se principalmente com problemas externos, e não-internos da empresa, e especificamente com a escolha do composto de produtos a ser fabricado pela empresa e dos mercados em que serão vendidos... As questões específicas respondidas nesta categoria de decisões são: quais são os objetivos e metas da empresa; deve a empresa diversificar-se e até que ponto; e como deve a empresa desenvolver e tirar proveito da sua atual posição em termos de produtos e mercados” (ANSOFF, 1976, p. 4-9).


No setor público, as decisões estratégicas típicas são (1) a seleção das áreas de atuação da organização em termos dos problemas da sociedade que serão foco da ação da organização (ex.: erradicação do analfabetismo, o aumento das exportações ou a redução da violência urbana) e dos instrumentos que serão utilizados por ela para alcançar esses fins (ex.: prestação de serviço público, exercício do poder de polícia, fomento) e (2) o estabelecimento das bases para a solução dos problemas, em termos de capacidades que serão necessárias para a organização.


As decisões administrativas

As decisões administrativas são aquelas que se preocupam com a estruturação dos recursos da organização de modo a criar possibilidades de execução da estratégia com os melhores resultados. As questões administrativas dizem respeito à organização e à obtenção de recursos. Conforme o princípio básico do planejamento estratégico, enunciado por Alfred Chandler “a estrutura segue a estratégia”. Isto é, as decisões administrativas devem ser condicionadas pelas decisões estratégicas.


Decisões administrativas típicas são a estruturação das relações de autoridade e responsabilidade, dos processos de trabalho, dos fluxos de informação, o treinamento e desenvolvimento de pessoal, o financiamento e aquisição de instalações, máquinas e equipamentos, entre outros (ANSOFF, 1977, p.4).


As decisões operacionais

As decisões operacionais são aquelas que visam a maximizar a eficiência dos processos da organização, dada uma determinada estrutura (ex.: pessoal, equipamento, prédios, tecnologia, normas etc.) e uma determinada estratégia.


As decisões operacionais, portanto, são condicionadas tanto pelas decisões estratégicas, quanto pelas decisões administrativas. As primeiras estipulam as áreas em que a organização irá atuar, as segundas determinam a estrutura com que a organização contará para atuar numa área específica, enquanto as decisões operacionais procuram tornar a organização mais eficaz e eficiente sem alterar a estratégia ou a estrutura.


Típicas decisões operacionais são a fixação de preços, o estabelecimento de políticas de divulgação e vendas, a formulação de programas de produção e níveis de estoque, o acompanhamento da execução e a aplicação de medidas de controle, entre outras (ANSOFF, 1977, p.4).



3. A NATUREZA DISTINTA DAS DECISÕES ESTRATÉGICAS

Pelo menos cinco aspectos das decisões estratégicas as distinguem dos demais tipos de decisão. Primeiro, o fato de terem de ser centralizadas. Em segundo lugar, o fato, decorrente dessa primeira característica, da necessidade de se estabelecerem mecanismos de participação da força de trabalho. Terceiro, a necessidade do levantamento de grande quantidade informações e análises sobre o ambiente externo à organização, o que em geral implica custos altos. Quarto, a necessidade de fazer previsões de longo-prazo e lidar com o alto grau de incerteza inerente elas. Quinto, a necessidade de mecanismos que disciplinem a atenção gerencial, para que sejam identificados, quando surgirem, os sinais de que decisões estratégicas precisam ser tomadas. A seguir, apresento em detalhe cada uma dessas características especiais.


A necessidade de centralização

As decisões estratégicas por definição são centralizadas, porque devem assumir o ponto de vista do responsável pela organização como um todo, como destaca Andrews: “Na política de negócios os problemas considerados e o ponto de vista assumido ao analisar e lidar com eles são os do presidente ou gerente geral, cuja principal responsabilidade é a empresa como um todo” (CHRISTENSEN et al, 1978, p.3).


O senso comum diz que se cada departamento ou setor garantir seu desempenho máximo será obtido um desempenho total máximo também. Na maioria dos sistemas, isso não é verdade. Muitas vezes, para que o ótimo global seja alcançado, determinadas unidades devem sacrificar seu desempenho. As decisões quanto a que unidades organizacionais deverão comprometer o seu resultado em benefício do conjunto deverão ser tomadas de um ponto de vista central.


As decisões administrativas e operacionais, por sua vez, dentro dos limites especificados pelas decisões estratégicas, podem ser tomadas de modo descentralizado, autônomo, envolvendo apenas as unidades responsáveis pela busca do desempenho ótimo em determinada área ou assunto.


Desta maneira, enquanto o planejamento estratégico é único para uma unidade organizacional autônoma, os planejamentos administrativos (ex. marketing, engenharia, finanças, etc.) e operacionais (ex.: planejamento da produção, gerenciamento de cada projeto etc.) costumam ser muitos.


A necessidade de estabelecer mecanismos de participação

O fato de algumas decisões serem tomadas centralizadamente, como é o caso das decisões estratégicas, não significa que devam ser decisões autocráticas. Tampouco, o fato de serem tomadas decisões descentralizadas implica automaticamente decisões de caráter participativo ou democrático.


Exatamente considerando a necessidade de centralização, a boa prática de planejamento aconselha justamente que as decisões estratégicas tenham o mais alto grau de participação (isto é, que pessoas-chave sejam ouvidas) e as decisões operacionais o mais baixo.


Primeiro, porque as decisões estratégicas permitem um grau menor de especialização. Toda decisão estratégica relaciona simultaneamente uma variedade de dimensões (ex. economia, política, logística, sistemas de informação etc.), de modo que não pode haver um “especialista” ou um “técnico” em tomar decisões estratégicas. As decisões operacionais, por outro lado, lidam com assuntos altamente especializados.


Em segundo lugar, porque um maior número de ‘visões de mundo’ enriquece enormemente o diagnóstico de questões estratégicas, evitando o nocivo ‘pensamento de grupo’.


Terceiro, porque decisões participativas, em geral, fomentam um maior comprometimento das partes interessadas.


A necessidade de grande quantidade de informações externas

As decisões estratégicas são caracterizadas pela dedicação intensiva ao estudo do ambiente externo. É por meio desse estudo que a organização poderá tomar melhores decisões quanto aos produtos e mercados em que deverá atuar e quanto às vantagens competitivas que deverá desenvolver.


Essas análises, é evidente, envolvem alto grau de incerteza, são como “apostas”, uma vez que os estudos precisam avaliar um ambiente amplo, as previsões devem ser feitas para o longo prazo e a organização não pode controlar em grande medida o seu ambiente.


Além disso, essas decisões envolvem o comprometimento de grande quantidade de recursos com uma determinada linha de atuação. Esses recursos, em sua maior parte, não podem ser recuperados em caso de eventual insucesso.


A decisão estratégica de entrar em uma nova área de atuação (ex.: uma nova área de pesquisa) implica que uma organização precisará investir em bens de capital (ex. caros equipamentos de laboratório), em pessoal especializado (ex.: contratação de especialistas na área de pesquisa), em instalações (ex. novas instalações adequadas para as pessoas e equipamentos) e em muitas outras coisas. Caso, posteriormente, fique claro que a decisão foi um erro, a maior parte desse investimento estará perdida (ex. haverá pouca utilidade os equipamentos “de ponta”, os especialistas contratados ficarão frustrados se não puderem trabalhar em sua área etc.).


Em outras palavras, decisões estratégicas envolvem alto grau de comprometimento, o custo no caso de falharem será muito alto. Isso faz com que essas decisões tenham que ser muito bem ponderadas e baseadas no levantamento de informações confiáveis.


Questões internas à empresa, relacionadas, por exemplo, ao treinamento e desenvolvimento de pessoal, ao financiamento e aquisição de instalações e equipamentos, à reestruturação de fluxos de informação ou de trabalho são decisões administrativas, não estratégicas. Elas procuram preparar e pôr a organização a serviço da estratégia escolhida, derivando a sua relevância desta última.


As decisões estruturais derivam da estratégia, mas não são estratégia. Em função disso, o planejamento administrativo não se dedica fortemente ao diagnóstico do ambiente externo. O planejamento administrativo envolve um nível de incerteza moderado. Enquanto as decisões estratégicas envolvem grande quantidade de variáveis externas, de difícil previsão, as decisões administrativas respondem a demandas internas, certas.


O planejamento operacional dedica-se ainda menos intensamente ao diagnóstico externo. As informações de que precisa são basicamente internas, daí o seu nível de incerteza ser considerado baixo. Dadas as restrições e metas impostas pelos planos estratégicos e administrativos prévios, cabe ao planejamento operacional buscar a maximização do desempenho (eficiência e eficácia). Ele aloca recursos específicos (ex.: equipamentos, pessoas, dinheiro etc.) às tarefas buscando evitar a subutilização ou a ociosidade desses recursos, sequenciam tarefas, escolhem os materiais mais adequados etc. Isto não significa que não possam, em alguns momentos, precisar de informações do ambiente externo, como uma previsão de vendas para o mês seguinte, por exemplo.


A necessidade de previsões de longo-prazo

O planejamento estratégico lança mão de variadas técnicas de previsão de longo prazo - desde técnicas de análise prospectiva de cadeias produtivas, muito utilizadas pela Embrapa, até técnicas de elaboração de cenários.


A importância da capacidade de previsão no planejamento estratégico se deve ao fato de que grande parte das ações administrativas decorrente da estratégia demanda longos prazos de preparação: a construção de uma fábrica poderá levar dois anos ou mais; de modo semelhante, a pesquisa de uma tecnologia, a capacitação de grande quantidade de trabalhadores ou o trâmite de procedimentos de licenciamento junto ao governo podem levar anos. Isto significa que o plano estratégico, que baliza esses planos administrativos, deve ser elaborado com antecedência muito maior ainda.


A situação é agravada pelo fato de que, normalmente, as oportunidades permanecem disponíveis por um determinado período, chamado de ‘janela de oportunidade’, após o qual não podem mais ser aproveitadas. Para ilustrar essa situação, suponha uma empresa que consiga identificar, por exemplo, um grande aumento de demanda com alguns anos de antecedência, ela poderá construir fábricas para absorver esse aumento numa situação de pouca concorrência. Empresas desprevenidas, ao contrário, verão os novos clientes sendo absorvidos pelo concorrente, enquanto lutam apressadamente durante anos para construir novas instalações. Cessada a fase de rápido crescimento da demanda, qualquer parcela de mercado terá que ser conquistada com muito mais dificuldades, por meio de custosas guerras de preços ou de propaganda.


Quanto à confiabilidade, certamente, as previsões de longo prazo tendem a ser mais incertas do que as de curto prazo. Contudo, a experiência demonstra a possibilidade e a conveniência de praticar a antecipação, mesmo de longo prazo. Por exemplo: a cidade do Rio de Janeiro, com anos de antecedência, foi escolhida para sediar as Olimpíadas de 2016. Por mais que algo extraordinário possa fazer com que esse evento não se realize no Rio de Janeiro, o mais razoável para todas as organizações relacionadas ao evento é trabalhar com a previsão de que ela ocorrerá. Ou ainda: dados estatísticos apontam a tendência de envelhecimento da população. Embora algo imprevisível possa alterar essa tendência, de modo que daqui a 30 anos venhamos a ter um percentual de jovens ainda maior do que o que temos atualmente, seria atentar contra o princípio da razoabilidade as organizações que atendem à população não trabalharem com a previsão de que o percentual de idosos aumentará.


Os planejamentos administrativos e operacionais, por outro lado, por trabalharem com questões de médio e curto prazos, não necessitam do uso de técnicas sofisticadas de previsão de longo prazo.


A necessidade de mecanismos para disciplinar a atenção gerencial

É um desafio para todas as organizações garantir o equilíbrio em termos da atenção gerencial dedicada aos diferentes tipos de decisão que precisam ser tomadas na organização. E como as questões estratégicas se referem a situações futuras, em geral, um maior esforço precisa ser realizado para que elas recebam atenção adequada.


As decisões operacionais normalmente absorvem a maior parte da energia e da atenção de uma organização. O trecho seguinte de Igor Ansoff (1977, p.4) é muito esclarecedor:


“É difícil atingir esse equilíbrio. Na maioria das empresas, todos os membros da organização estão preocupados com uma enorme variedade de problemas operacionais repetitivos. De alto a baixo, a administração está permanentemente procurando encontrar maneiras de aumentar a eficiência, reduzir custos, vender mais, fazer melhor publicidade. Os problemas são automaticamente gerados em todos os níveis da administração, e os que se situam além do alcance da autoridade de níveis administrativos inferiores tornam-se motivo da atenção da alta administração. O volume dessas decisões é bastante grande e constante, principalmente devido à necessidade de acompanhamento e controle diário. Na verdade, uma das principais preocupações da alta administração é evitar uma carga excessiva de trabalho, por meio do estabelecimento de prioridades e da maior delegação possível aos administradores de níveis mais baixos.

Em contrapartida, as decisões estratégicas não são autorenegerativas; elas não criam exigências automáticas em termos de atenção da alta administração. A menos que sejam ativamente procuradas, elas permanecem escondidas atrás dos problemas operacionais. Via de regra as empresas demoram muito a reconhecer condições nas quais o problema operacional pode ceder lugar ao estratégico. Normalmente, quando essas condições se verificam, os problemas operacionais não cessam ou diminuem. Ao contrário, parecem tornar-se mais intensos. A última campanha de promoção não conseguiu aumentar as vendas. Estaria errado o enfoque publicitário? O último esforço de redução de custos não conseguiu estabelecer uma relação adequada entre custos e preços. Será que adotamos o procedimento correto para aumentar a nossa eficiência? A concorrência reduziu os preços a um nível inferior aos nossos custos. Devemos aceitar esses preços e sofrer prejuízos, ou devemos mantê-los?

As pressões imediatas sobre o tempo e o esforço da administração, criadas por esses problemas operacionais, podem facilmente obscurecer o fato de que os males fundamentais não estão dentro da empresa, mas sim no ambiente externo. Mesmo quando uma tendência declinante na rentabilidade ou indícios evidentes de saturação do mercado apontam claramente para a necessidade de reformulação de todo o conjunto de produtos e mercados, existe uma tendência natural para recorrer a soluções operacionais: redução de custos..., um novo gerente de publicidade e , a solução mais popular de todas, reorganização da empresa. E, contudo, o principal problema pode ser o rápido declínio da procura dos produtos da empresa. Os problemas estratégicos exigem atenção especial porque é mais difícil identificá-los. A menos que condições sejam especificamente criadas para haver preocupação com a estratégia, a empresa aplicará incorretamente os seus esforços na busca de maior eficiência operacional quando maior atenção a oportunidades (ou ameaças) estratégicas puderem levar a uma melhoria mais significativa e imediata do nível de desempenho da empresa” (ANSOFF, 1977, p. 4-9).


As decisões estratégicas, portanto, necessitam de uma unidade organizacional capaz de promover e provocar o debate de mais alto nível, evitando que toda a atenção gerencial seja absorvida pelos inúmeros e prementes problemas operacionais. É fundamental, ainda, que se estabeleça um padrão em termos de métodos, esforço e tempo dedicado à identificação e diagnóstico de problemas estratégicos e à formulação e implementação dos planos. Esta referência é a base para avaliar o planejamento realizado por meio da comparação com o padrão estabelecido.


A tabela a seguir, resume as diferenças na natureza das decisões tomadas no nível estratégico, administrativo e operacional.



São exatamente essas diferenças de natureza entre as decisões estratégicas, administrativas e operacionais que justificam o investimento na estruturação de processos de tomada de decisão distintos. No que se refere às decisões estratégicas, esse processo é chamado de planejamento estratégico.


Referências bibliográficas

ANSOFF, Igor H. Estratégia Empresarial. São Paulo: McGraw-Hill do Brasil, 1977.


CHRISTENSEN, C. Roland; ANDREWS, Kenneth R.; BOWER, Joseph L. BUSINESS POLICY: text and cases. Homewood, Illinois: Richard D. Irwin, Inc., 1978.

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